Podczas COP26 w Glasgow należy bezwzględnie odnieść się do niepowodzeń w zapewnieniu środków na działania na rzecz ochrony klimatu, które miały miejsce w przeszłości, poprzez przedstawienie planu wdrożenia w przyszłości odpowiednich rozwiązań optymalizacyjnych.
To, czy szczyt klimatyczny w Glasgow (COP 26) zakończy się sukcesem, czy porażką, niechybnie zależy od kwestii finansowania działań klimatycznych, a więc tego, ile pieniędzy i w jakiej formie udostępni się na środki podejmowane na rzecz ochrony klimatu. Coraz ambitniejszej redukcji emisji i coraz ambitniejszych celów adaptacyjnych, a tym samym rzeczywistych postępów we wdrażaniu porozumienia paryskiego nie sposób wyobrazić sobie bez dodatkowych zobowiązań krajów rozwiniętych w zakresie finansowania. W Glasgow należy bezwzględnie odnieść się do niepowodzeń w zapewnieniu środków na działania na rzecz ochrony klimatu, które miały miejsce w przeszłości, poprzez przedstawienie planu wdrożenia w przyszłości odpowiednich rozwiązań optymalizacyjnych.
100 mld USD versus 6 bln USD
Dwie liczby ilustrują tragiczny brak równowagi i ogromną niesprawiedliwość, jakie kryją się za zobowiązaniem społeczności międzynarodowej do zapewnienia środków na walkę z kryzysem klimatycznym najbiedniejszym krajom i społecznościom, które, choć w najmniejszym stopniu przyczyniły się do kataklizmu, najdotkliwiej odczuwają jego skutki. Pierwsza z nich to 100 mld USD rocznie do 2020 roku, a więc kwota, jaką bogate państwa obiecały krajom rozwijającym się jako wsparcie finansowe działań na rzecz ochrony klimatu jeszcze w 2009 roku podczas szczytu klimatycznego w Kopenhadze. Cel ten nie został osiągnięty, ponieważ zbyt mało państw uprzemysłowionych przekazuje środki w odpowiedniej wysokości. Nie ma też pewności, czy możliwe będzie jego osiągnięcie do 2025 roku, kiedy zostanie ustalony nowy cel w zakresie wspólnego, globalnego finansowania walki ze zmianą klimatu. Druga liczba to 11 mln USD na minutę (czyli 5,9 bln USD rocznie). Według Międzynarodowego Funduszu Walutowego tyle właśnie wynosi łączna wartość dotacji wypłaconych na całym świecie w 2020 roku na produkcję i spalanie ropy, gazu ziemnego i węgla. Obejmuje ona dotacje w postaci ulg podatkowych i limitów cenowych, ale także dotacje pośrednie, takie jak koszty wpływu zanieczyszczenia powietrza na stan zdrowia ludzi, czy też koszty radzenia sobie z niszczycielskimi skutkami zmiany klimatu związanymi, między innymi z falami upałów i powodziami. Liczba ta może wzrosnąć do 6,4 bln USD w 2025 roku, jeżeli nie nastąpią zdecydowane zmiany w przepływach finansowych w celu osiągnięcia zgodności z polityką klimatyczną.
Rozdźwięk między tymi dwiema liczbami odzwierciedla priorytety polityczne i rzeczywistość. Przypomina również, że cel finansowania w kwocie 100 mld USD ustalony w 2009 roku był motywowany wyłącznie politycznie i jest całkowicie oderwany od rzeczywistych potrzeb finansowych krajów rozwijających się. Od tamtej pory przepaść między tym, co uznano za politycznie możliwe, a tym, czego rzeczywiście potrzebują kraje rozwijające się w ramach wsparcia finansowego na działania na rzecz ochrony klimatu, dalej się pogłębia. Wynika to z tego, że w ostatniej dekadzie tragiczne skutki zmiany klimatu stały się częstsze oraz bardziej widoczne, zwłaszcza na globalnym Południu.
Niewystarczająca kwota finansowania jako oznaka złamania obietnic złożonych przez kraje rozwinięte
W Glasgow państwa będą omawiać wyniki pierwszej oficjalnej ewaluacji potrzeb w zakresie finansowania działań na rzecz ochrony klimatu, która pokazuje, że kraje rozwijające się będą potrzebować do 2030 roku dziesiątków bilionów, aby wykonać swoje zobowiązania w ramach Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu oraz porozumienia paryskiego, w tym setek miliardów w postaci przewidywalnej, długookresowej międzynarodowej pomocy finansowej na walkę ze zmianą klimatu. W obliczu tych potrzeb obecne niewywiązanie się ze złożonej przez bogate państwa 12 lat temu obietnicy wsparcia biednych krajów corocznymi transferami finansowymi w kwocie 100 mld USD począwszy od 2020 roku stanowi rażącą porażkę, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że pandemia COVID-19 pokazała, jak szybko można zebrać ogromne kwoty, jeśli państwa rozwinięte mają odpowiednią wolę polityczną. W świetle ostatnich danych liczbowych ilustrujących finansowanie działań na rzecz ochrony klimatu, opublikowanych przez OECD, w 2019 roku osiągnięto poziom jedynie około 80 mld USD. Założenie, że brakującą jedną piątą zebrano w zeszłym roku lub przeznaczono na finansowanie w 2021 roku, byłoby nierealistyczne, biorąc pod uwagę, że budżety państw były dodatkowo obciążone w związku ze skutkami pandemii COVID-19. Pierwsze dane za 2020 rok sugerują raczej spadek w transferach środków na walkę ze zmianą klimatu z krajów rozwiniętych do krajów rozwijających się na globalnym Południu, a rok 2021 wcale nie musi wypaść dużo lepiej.
Brak odpowiedniego finansowania działań na rzecz ochrony klimatu świadczy pod wieloma względami o niepowodzeniu naszej polityki. W aspekcie moralnym uderza on w sprawiedliwość klimatyczną, która nakazuje, aby państwa, które historycznie w największym stopniu przyczyniły się do powstania kryzysu klimatycznego, teraz uczyniły najwięcej, aby go pokonać. W Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu oraz porozumieniu paryskim podkreślono wspólną odpowiedzialność ponad 190 sygnatariuszy za walkę ze zmianą klimatu, ale precyzyjnie rozróżniono także zakres odpowiedzialności w zależności od odpowiednich możliwości krajów rozwiniętych i rozwijających się, a także wezwano bogate państwa uprzemysłowione do udzielenia biedniejszym państwom wsparcia finansowego na wdrożenie porozumień. To nie jest kwestia dobrej woli czy też pomocy rozwojowej, ale zobowiązanie do zapłaty potwierdzone umową. Ciągłe niewywiązywanie się z tego zobowiązania przyczynia się do podkopywania fundamentu wzajemnego zaufania i wiary w wielostronny proces walki ze zmianą klimatu w chwili, kiedy na niespotykaną dotąd skalę społeczność międzynarodowa jest uzależniona od podjęcia wspólnych działań w obliczu licznych kryzysów, które wzajemnie się nasilają (takich jak kryzys klimatyczny, kryzys bioróżnorodności, pandemia COVID-19, ubóstwo czy wykluczenie).
Niska jakość transferów finansowych na działania na rzecz ochrony klimatu
Istotną lukę w płatnościach wynikającą z niewywiązywania się z obietnicy przekazywania 100 mld USD na działania na rzecz ochrony klimatu potęguje zła jakość transferów finansowych pod względem skutków dla beneficjentów na globalnym Południu. Wbrew obietnicy z 2009 roku większość przekazywanych środków nie stanowi nowych, dodatkowych środków wobec nadal w dużej mierze niespełnionych obietnic w zakresie pomocy rozwojowej, zgodnie z którymi państwa rozwinięte powinny przeznaczać na nią oficjalnie 0,7% swojego dochodu narodowego brutto (DNB). W ostatnich latach stało się to jeszcze istotniejsze, biorąc pod uwagę przeszkody rozwojowe, jakie pojawiły się w związku z pandemią COVID-19, co uświadomiło nam, jak ważną rolę w łagodzeniu skutków licznych kryzysów, w tym ekstremalnych zjawisk pogodowych, takich jak powodzie, huragany i susze, odgrywają sprawne systemy edukacji, ochrony zdrowia i szerokiego zabezpieczenia społecznego.
Należy jednocześnie istotnie zwiększyć zarówno pomoc rozwojową, jak i wsparcie finansowe przeznaczone na działania na rzecz ochrony klimatu. Niedopuszczalne jest podwyższanie kwoty jednych wydatków kosztem drugich poprzez przenoszenie środków między tymi pozycjami lub zmienianie nazw programów, w ramach których środki te są udostępnianie. Wielka Brytania – kraj goszczący szczyt klimatyczny w Glasgow – nie miała ostatnio w tym kontekście dobrej prasy, ponieważ publicznie chwaliła się zwiększeniem zakresu finansowania działań na rzecz ochrony klimatu przy jednoczesnym ograniczeniu wydatków na pomoc rozwojową. Problematyczna jest również koncentracja środków zarówno pod względem priorytetów merytorycznych, jak i listy beneficjentów. Dwie trzecie funduszy nadal przeznacza się na łagodzenie skutków, mimo że dla wielu krajów rozwijających się, zwłaszcza tych najbiedniejszych i małych wysp, działania adaptacyjne są dużo pilniejsze i stanowią wyraźny priorytet w zakresie wydatkowania. Podział przewidujący 64% środków na łagodzenie skutków i 25% na adaptację znacząco odbiega od obiecywanej równowagi w alokacji, której kraje rozwijające się żądają od lat, ale która narusza partykularne interesy państw uprzemysłowionych. Skupiając się na finansowaniu relatywnie tańszego ograniczania emisji w krajach rozwijających się, państwa uprzemysłowione zapewniają sobie pole manewru i dają czas na wytchnienie, dalej opóźniając podjęcie własnych wysiłków w zakresie łagodzenia skutków w ramach polityki krajowej. Ponadto większość środków, zwłaszcza tych przeznaczonych na ograniczanie emisji, przypada jedynie małej grupie gospodarek wschodzących, takich jak Indie, Brazylia, RPA czy Indonezja, podczas gdy wiele krajów rozwijających się otrzymało dotychczas znikomą pomoc.
Znacznie więcej pożyczek niż grantów
Stale rośnie odsetek środków publicznych przeznaczanych na finansowanie działań na rzecz ochrony klimatu, które beneficjenci otrzymują w formie podlegających spłacie kredytów, a nie bezzwrotnych grantów. W 2019 roku 71% środków alokowano w formie kredytów, a w formie grantów jedynie 27%. Biorąc pod uwagę rosnący poziom zadłużenia w wielu krajach rozwijających się, który spotęgowała pandemia COVID-19, takie praktyki są wątpliwe pod względem moralnym i głęboko niesprawiedliwe z kilku powodów. Po pierwsze, wyliczając swój wkład w działania na rzecz ochrony klimatu, kraje uprzemysłowione wykazują wartość kredytu tak samo, jak w przypadku niepodlegającego spłacie grantu, tj. w pełnej wysokości nominalnej, mimo że niemała część sumy całkowitej będzie musiała zostać w przyszłości spłacona. Faktyczna wartość transferu finansowego netto jest więc dużo mniejsza. Po drugie, istotnie wzrósł odsetek kredytów udzielanych na działania na rzecz ochrony klimatu na warunkach rynkowych, a nie preferencyjnych, które przewidywałyby dłuższe terminy spłaty i niskie oprocentowanie. Banki rozwoju wielostronnego wyróżniają się niechlubnie jako wierzyciele udzielający kredytów na działania na rzecz ochrony klimatu na warunkach rynkowych pomimo swojego mandatu i kryzysu zadłużenia, który jest powszechny w krajach będących ich klientami. W okresie od 2013 do 2018 roku aż 76% kredytów związanych z klimatem banki rozwoju wielostronnego udzieliły krajom rozwijającym się na warunkach rynkowych, a w formie grantów przekazały one w tym samym okresie zaledwie 9% środków.
Niestety coraz częstsze finansowanie działań na rzecz ochrony klimatu w formie kredytów ze środków publicznych dotyczy również działań adaptacyjnych. Jedną czwartą środków na działania adaptacyjne w 2019 roku przekazano poprzez kredyty udzielane przez kraje rozwinięte, które będzie trzeba spłacić. Tendencja ta nadal rośnie. Szczególnie niesprawiedliwe jest to, że problem ten dotyczy również działań adaptacyjnych w najmniej rozwiniętych krajach, które w formie kredytów otrzymują 66% środków na ochronę klimatu, oraz małych rozwijających się krajów wyspiarskich, dokąd w formie kredytów nadal trafia połowa środków na walkę ze zmianą klimatu. Takie praktyki alokacyjne w szczególności w tych dwóch grupach państw wywracają do góry nogami zasadę, zgodnie z którą koszty walki ze zmianą klimatu powinien ponosić emitent zanieczyszczeń – państwa, które w najmniejszym stopniu przyczyniły się do globalnego ocieplenia, w najmniejszym stopniu korzystały również dotychczas z uprzemysłowienia w oparciu o paliwa kopalne. Mimo to, to właśnie one najdotkliwiej odczuwają skutki kryzysu klimatycznego, takie jak np. podnoszący się poziom morza. W wielu przypadkach stanowi to dla nich zagrożenie egzystencjalne, a teraz oczekuje się od nich, że będą pożyczać pieniądze od głównych sprawców kryzysu klimatycznego, który bezpośrednio w nich uderza. To tak, jakby sprawca wypadku drogowego oczekiwał, że ofiary zapłacą mu za niezbędne naprawy ich własnego samochodu. W kontekście – wciąż niespełnionej – obietnicy zapewniania rocznie 100 mld USD na działania na rzecz klimatu kraje rozwinięte uważają za akceptowalną praktykę coś, co w normalnym życiu wywołałoby konsternację i wstręt.
Niesprawiedliwą dyskryminację najbiedniejszych i najbardziej narażonych w ramach obecnych praktyk w zakresie alokacji środków finansowych na działania na rzecz ochrony klimatu obserwujemy nie tylko wobec różnych grup krajów rozwijających się. Kraje te często same kontynuują praktyki dyskryminacyjne w ramach polityki wewnętrznej. Wszelkie środki na finansowanie działań na rzecz ochrony klimatu powinno się przyznawać z uwzględnieniem aspektu płci, traktując priorytetowo konkretne usługi i korzyści dla nierzadko marginalizowanych grup społecznych, takich jak ludy tubylcze, mniejszości, kobiety, czy LGBTQ lub społeczności lokalne – należy wspierać ich potrzeby, a także chronić i propagować przysługujące im prawa człowieka. Rzeczywistość wygląda jednak inaczej, częściowo dlatego, że działania na rzecz ochrony klimatu często ocenia się w świetle celów i wskaźników technicznych, a nie takich, które byłyby zorientowane na człowieka. Ponadto wyniki są mierzone i monitorowane nieprecyzyjnie. Nierzadko brakuje przejrzystości, a kraje uprzemysłowione regularnie nie przedstawiają szczegółowych informacji o tym, kto otrzymał ile środków i na jaki konkretnie cel. Na przykład w ostatnim sprawozdaniu na temat finansowania działań na rzecz ochrony klimatu opracowanym na podstawie wskaźników OECD z Rio nie wykazano, ile ze środków publicznych opiewających na kwotę 80 mld USD wydano w 2019 roku na działania na rzecz klimatu na szczeblu lokalnym. Ostrożne szacunki wskazują, że może to być mniej niż 10%. Tymczasem najbiedniejsze kraje rozwijające się od dawna apelują o to, by trzy czwarte środków na walkę ze zmianą klimatu trafiało bezpośrednio właśnie do władz i społeczności lokalnych. W szczególności działania adaptacyjne powinny być prowadzone na tyle lokalnie, na ile to tylko możliwe, aby wdrażały je same społeczności i władze lokalne dotknięte kryzysem.
Brak środków na wyrównywanie strat i szkód
Ponadto obecny cel 100 mld USD nie obejmuje środków na wyrównywanie strat i szkód, które powstają już teraz, kiedy wysiłki na rzecz łagodzenia skutków lub adaptacji kończą się niepowodzeniem. Tragiczne zgony i zniszczenia powodowane przez potężne powodzie, huragany czy susze na całym świecie, w tym roku również w Niemczech, ilustrują, co się dzieje, kiedy kataklizm, który powinien zdarzać się raz na sto lat, staje się smutną normą. W przypadku potężnych powodzi, do których doszło tego lata w Niemczech, władze federalne i krajowe chcą wesprzeć poszkodowane regiony funduszem pomocowym opiewającym na 30 mld EUR. Państwa rozwijające się, które takie katastrofy nawiedzają wielokrotnie – na przykład Bangladesz czy wyspy karaibskie – nie mają takiej elastyczności fiskalnej, zwłaszcza w obliczu rosnącego zadłużenia. Muszą zatem polegać także na finansowaniu działań na rzecz ochrony klimatu zapewnianym przez państwa uprzemysłowione, co stanowi kwestię sprawiedliwości klimatycznej i zobowiązanie w zakresie międzynarodowej solidarności w radzeniu sobie z globalną katastrofą klimatyczną. To jeszcze jeden powód, dla którego coraz bardziej oczywista staje się konieczność uwzględnienia wyrównywania strat i szkód w negocjacjach nad nowym wspólnym celem w zakresie finansowania działań na rzecz ochrony klimatu od 2025 roku, który ma zastąpić cel 100 mld USD ustalony w roku 2009. Musiałoby to jednak oznaczać, że środki na wyrównywanie strat i szkód zostaną uruchomione dodatkowo jako uzupełnienie istotnie zwiększonych i zrównoważonych (50:50) transferów finansowych na zmniejszanie emisji i działania adaptacyjne w krajach rozwijających się. Rozmowy o tych kwestiach rozpoczną się na poważnie w Glasgow.
W ramach przygotowań do szczytu klimatycznego w Glasgow Wielka Brytania jako gospodarz zleciła Niemcom i Kanadzie opracowanie planu, który pozwoliłby państwom uprzemysłowionym w niezawodny sposób zapewniać finansowanie działań na rzecz ochrony klimatu w kwocie 100 mld USD rocznie w kolejnych pięciu latach. Czterdzieści osiem państw rozwijających się, które są niewspółmiernie dotknięte zmianą klimatu i zrzeszyły się w Forum Państw Wrażliwych na Zmianę Klimatu (Climate Vulnerable Forum, CVF), zaapelowało, aby plan ten obejmował wieloletnie zobowiązanie państw uprzemysłowionych w zakresie finansowania działań na rzecz ochrony klimatu w kwocie 500 mld USD na okres do 2024 roku. Takiemu zobowiązaniu ilościowemu musiałoby jednak towarzyszyć zobowiązanie jakościowe do zapewnienia większego finansowania na działania adaptacyjne, większego finansowania w postaci grantów oraz większego finansowania uwzględniającego aspekt płci, dostępnego i wdrażanego lokalnie. W przeciwnym razie przyjęty w Glasgow plan finansowania działań na rzecz ochrony klimatu, który skupiałby się jedynie na kwestiach ilościowych, nie naprawił, a utrwaliłby jedynie błędy z przeszłości.
Ostatecznie sukces tegorocznego szczytu klimatycznego zależy bezpośrednio od woli państw uprzemysłowionych, aby nie tylko wywiązać się ze swojego zobowiązania w zakresie finansowania działań na rzecz ochrony klimatu w kwocie 100 mld USD rocznie w kilku kolejnych latach, ale też znacząco przekroczyć to oczekiwanie w perspektywie średnio- i długoterminowej. Uda się to jednak tylko wtedy, jeśli w sposób kompleksowy rozwiąże się problemy związane z niedostateczną jakością pomocy przekazywanej obecnie. Podczas szczytu w Glasgow nadzieje na to osłabły jednak jeszcze bardziej, biorąc pod uwagę niewiążące i nieprecyzyjne zapowiedzi ze strony państw uprzemysłowionych, zawarte w opublikowanym tuż przed COP26 planie finansowania działań na rzecz ochrony klimatu.